确立县中在我国教育改革发展中的战略地位

北京师范大学中国教育政策研究院“县中教育问题研究”课题组

某县中的高三学生在上自习课。 视觉中国 供图

    党的十八大以来，在党和政府高度重视和领导下，高中阶段教育取得了长足发展。2019年全国高中阶段教育共有学校2.4万所，在校学生3990.8万人，高中阶段毛入学率达到89.5%。但由于受经济发展水平、城镇化进程、教育治理水平制约，近年来不少地方县域普通高中（以下简称“县中”）优秀教师、学生不断流失，导致县中教育质量下滑，在不少地方出现了“县中教育困境”（以下简称“县中困境”）。

    县中发展，事关我国教育发展战略布局，事关教育公平，事关巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略实施，事关我国经济社会发展大局。必须确立县中在我国经济社会发展和教育改革发展中的战略地位，采取切实措施，全面振兴县中教育。

    深刻认识县中教育面临的困难与挑战

    在部分地方，县中发展之所以出现“优秀师生流失”与“教育质量下降”的现象（以下简称“县中现象”），是由以下4个因素造成的：

    县中发展深受经济发展水平制约。“县中现象”实质上是区域经济发展差距在教育领域的表现，也是各种资源不平等投射在县中的结果。受经济发展水平的制约，县中在区域教育竞争中，无论是办学条件的改善，还是教师工资待遇的保障，与大中城市相比，无疑处于弱势地位。在某县级市调研时，当地教育工作者告诉我们，有限的财政投入大都投向硬件建设，仅当地3所高中冬季取暖改造，前后就投入了4000多万元；前几年，教师培训专项已取消，现在很难为教师提供优质培训机会；待遇不高是导致优秀教师流失的主要原因，市里在县域层面实施高层次人才计划，但由于待遇和县中工作环境缺乏吸引力，无法遏制优秀教师外流。在某县座谈中，一位高中校长告诉我们：“老师评上教学能手后一两年就走了。近3年学校4位老师获评省级教学能手，迄今走了3个，留下的一个老师是俺媳妇。”

    县中发展深受城镇化进程不断加速影响。进入21世纪以来，我国始终处于城镇化进程不断加速状态。2011年是我国城镇化进程的一个重要拐点——城镇人口开始超过农村人口，伴随而来的是城乡教育学龄人口逐步发生逆转，即城镇受教育人口逐步超越农村受教育人口。这一过程，是乡村教育学龄人口不断向城镇教育转移的过程。城乡教育资源的差距，导致城镇教育对农村学龄人口的吸引力越来越强。我们在西部某省调研时发现，某县级市中考前200名学生近两三年基本没有进入本地高中就读的，绝大多数优秀生源都流向了省会城市或地级市优质高中就读。这种现象在我们所调研的其他县，也不同程度地存在着。

    县中发展深受区域教育公共政策失衡影响。调研中，我们发现，20年前，各地很少有跨区域（县、地级市甚至省）学生流动现象。进入21世纪特别是近10年来，部分地区在片面追求高考升学率的教育政绩观驱使下，出现了高中跨区域招生现象。这一现象，伴随着各种新体制学校，如优质公办高中举办的民办学校、各地引进外地优质高中举办的享有特殊招生政策的高中、房地产商举办的民办高中、跨区域组建的所谓优质高中教育集团等，呈加强趋势。这些新体制学校，借助优质高中学校的品牌、良好的办学条件、雄厚的财力、特殊的招生政策，吸引优秀教师和生源，致使不少地方出现了“县中困境”。

    办好高中教育，从根本上说，一靠教师、二靠学生。允许跨区域招生，为一些所谓优质高中跨区域争抢优秀生源提供了公共政策工具。为此，2019年3月，教育部办公厅发布的《关于做好2019年普通中小学招生入学工作的通知》已明文规定，严禁违规争抢生源、“掐尖”招生、跨区域招生、超计划招生和提前招生。

    县中发展深受优质教育资源流失与教育质量不断下滑的“负循环”影响。在以高考升学率为核心评价指标的背景下，很多县中失去了竞争力。在这样的教育生态下，一方面，人民群众对当地教育丧失了信心；另一方面，教师队伍出现危机，不但优秀的骨干教师留不住，年轻的优秀教师也要跑，近年来连优秀师范生也进不来了。在西部某省两个调研县，“近5年，本省师范大学毕业生能到县中任教的人数直线下降，直到2019年，一个也招聘不到了”。结果这些县中的新进教师主要来源于设在地级市的综合学院。从这个意义上说，我们期待，新时代教育评价改革的推进和深化会为县中发展增添活力。

    县中事关经济社会和教育发展大局

    要跳出将县中教育单纯作为教育问题进行研究的单一视角，将“县中困境”放在国家经济社会发展和治理现代化的大视野中，从国家治理、经济社会发展、基础教育布局和教育公平的多元综合视角和多维关系中进行研究，明确其在我国经济社会发展和教育发展中的战略地位。

    县中教育事关我国经济社会发展大局。按华东师范大学国家宏观教育政策研究院《国家教育发展报告（2019）》数据，2019年，全国普通高中学校13964所，较2015年增加5.47%。普通高中主要集中在城区和镇区，分别有7190所和6034所，乡村仅有740所。如果排除近年来撤县改市、改区的情况，县域高中至少仍占我国高中教育资源的半壁江山。

    “郡县治，则天下安”。稳定县中、支持县中、提高县中的教育质量，关乎我国经济社会发展大局。县中办得好不好，不仅关系到教育本身，更关系到人心稳定、青年人就业，影响县城的稳定和发展，进而关系到县域经济社会发展。显然，县域经济是我国经济健康发展的基础，“县中困境”直接影响县域经济产业布局对人才的需求。因此，县中问题涉及我国经济社会发展大局，进而影响国家治理格局，涉及我国城镇化布局。只有巩固和振兴县中，我国才能形成大中小城市协调发展的经济社会发展格局。

    县中教育在我国整个教育体系中具有战略支撑作用。县中对县域教育发展具有重要的基础、支撑和引领作用，可谓“县中兴，则县域教育兴；县中强，则全县民心安”。近年来，我国义务教育学龄人口不断向城镇集聚，这既受到城镇化进程加速的影响，更受到城乡教育质量差距扩大的强力拉动。从城乡办学数量看，2015年至2019年间，初中学校数基本稳定，保持在5.2万所左右，但乡村地区学校持续减少，2019年较2015年减少了15%，同期城区学校增加了16%。从城乡学生分布看，2019年，全国初中在校生数达到4827.14万人，较2015年增加了11.95%。分城乡看，初中在校生中城区、镇区和乡村学校学生分别占37.43%、49.10%和13.47%，近半学生集中在镇区学校。5年间，民办初中学校学生规模增长迅速，从2015年的502.9万人增加到2019年的687.4万人，大幅增加了37%，而同期公办学校学生仅增加了9%。在近年来义务教育学龄人口城乡流动中，呈现一个重要趋势，就是城区、镇区的民办中小学数量及其在校生人数都在大幅度增长。而其中，县中是县域基础教育的龙头，龙头抬不起，导致的直接后果是，乡村优秀师生向县城流动，县城优秀师生向地级市和大城市流动。显然，“县中困境”绝不单纯是县中自身的问题，它的兴衰直接影响县域教育的稳定与繁荣，影响县域教育的整体布局，影响我国教育治理的根基。县中稳定，才能稳定乡镇教育，乡镇教育稳定，乡村教育才能稳定。

    县中教育对保障教育公平具有重大意义。人民至上，以人民为中心，既是党的执政理念，也是党领导人民办好教育必须长期坚持的“九个基本规律”。习近平总书记始终强调，教育是社会公平的基石，要让每个人都有人生出彩的机会。一方面，能否办好县中教育，直接关系到我国教育公平政策的实施。因为县中是城乡教育的纽带，是教育公平的根基，寄托着乡村老百姓对教育改变命运的期望。县中“塌陷”了，也就打碎了乡村老百姓改变命运的希望。另一方面，能否办好县中教育，直接关系到国家“后脱贫攻坚时代”如何发挥基础教育巩固脱贫攻坚成果作用的战略选择。脱贫攻坚战已取得全面胜利，决胜全面建成小康社会已取得决定性成就，我们已在中华民族伟大复兴进程中迈出具有里程碑意义的重要一步。但是，反贫困是人类社会的长期任务。治贫先治愚，扶贫先扶智。办好县中教育，让实现脱贫的经济欠发达地区、相对贫困地区的老百姓，在家门口就能享受到良好的高中教育，对于巩固脱贫攻坚成果，为每个人打好就业谋生的基础具有重大意义。

    综上所述，必须将县中教育放在教育和整个经济社会发展的系统关系中，综合审视县中问题，统筹考虑城镇化、现代化对于国家经济社会发展的多维影响，既要统观都市圈城市群视角下的高中布局问题，又要深刻认识县域内高中教育与县域发展的支持与反哺循环，从而将县中发展问题放在推进国家治理和县域治理体系的经济、社会、文化、教育发展的大格局中进行科学定位。

    全面振兴县中教育的政策选择

    “县中困境”在全国具有一定的普遍性，在部分省份具有全局性，在一些省份具有典型性，如果不对我国高中教育发展政策进行系统调整，将对我国公共教育格局和经济社会发展布局产生重大影响。国家应将县中教育置于国家教育改革发展全局，持续采取战略举措，全面加强县中教育。

    强化中心城市对县中教育的统筹管理权。根据国务院发展研究中心和世界银行联合研究，到2030年前后我国整体城市化水平将接近70%。城镇化作为未来10年我国教育资源布局和调整的重大因素，将发挥越来越大的作用，深刻地影响着包括县中在内的教育体系重构。同时，教育体系的重构也会深刻地影响我国城镇化的进程和格局。在这个过程中，必须强化政府对教育公共服务资源配置的调控作用，不能任由教育资源配置中的市场化因素继续拉大教育公共服务水平的差距。否则，我国教育资源公共服务的“马太效应”将严重影响县中教育的健康发展，进而导致整个县域教育成为“教育洼地”。

    随着人口自由流动和中心城市地位的加强，中心城市在区域经济的首位度将得到进一步提升。进而，都市圈内中心城市统筹圈内基础教育改革和发展的能力会越来越强。必须在都市圈中心城市的统筹管理下加强基础教育公共服务体系建设，创新都市圈基础教育公共服务管理体制，逐步提高都市圈县中教育的管理层级。尽管我国社会经济已经呈现较高程度的城乡—区域—城市间的跨界性、融合性和流动性特点，但在以传统行政区划为界的、各自为政的治理模式下，基础教育公共服务存在着明显的地级市、县级市、乡镇的严重分割状态。都市圈、城市群内基础教育公共服务的共建共享，必然要求打破现行的行政层级分割，实行跨越行政层级的都市圈、城市群意义上的教育资源配置统筹，赋予中心城市对都市圈内基础教育包括县中的统筹管理权。

    尽快明确普通高中教育公共服务边界原则。我们在调研中也发现，山东省、江苏省等地没有出现明显的“县中困境”，其重要经验之一就是他们按照高中教育公共服务的区域，划定普通高中的招生范围，严禁新体制高中跨行政区域争抢高中优秀生源。必须明确，全面普及背景下的高中教育是公共产品，当地政府是这一产品的提供方，其服务范围是有自身边界的，这就是，高中教育是当地纳税人提供的公共产品。即使民办高中教育，也是对当地政府高中教育公共产品提供能力不足的一种补充，仍然只具有为当地政府所辖范围内老百姓提供高中教育这一准公共产品的权利，而不能单一运用市场法则进行生源配置。各级政府应该明确限定高中教育的公共服务边界，严禁高中学校进行跨行政区域招生。

    实施“县中教育振兴行动计划”。在我国加快普及学前教育、义务教育从均衡发展向优质均衡发展迈进、高等教育深入普及的教育发展时期，高中教育已经成为建设社会主义现代化教育强国的“软腰”，改变我国高中阶段教育“腰软”局面亟待对高中教育进行强筋壮骨。建议国家在“十四五”期间，全面实施“‘县中’教育振兴行动计划”。一是作为中央和地方共同事权，完善县中教育财政经费分担体制，实施中央、省（自治区、直辖市）、县（市区）按比例分担机制。二是全面提升县中教育办学条件，按照高考综合改革、新课程实施的要求，制定出台县中办学条件标准，实施县中标准化建设工程。三是实施县中振兴人才固本计划。在全面提高县中教师待遇，逐步缩小县中与大城市、地级市高中教师待遇的基础上，建立县中优秀人才岗位津贴制度。在每个县中设立优秀人才岗位，实行竞争上岗，在聘期内为竞争上岗人才提供岗位津贴，岗在人在津贴在；遏制县中优秀人才的逆向无序流动，对县中优秀人才实行聘约管理，严禁聘期内流动。建立县中优秀人才流动补偿机制。实施县中人才“培源计划”，由部属师范大学每年为县中定向培养公费师范生。实施优质高中优秀人才县中支教工程，试点启动大中城市优质高中优秀教师支教县中行动。四是扩大县中学子就读国家重点高校的机会。逐步缩小大中城市高中和县中学子入读国家重点大学之间的机会差距。完善中央和地方面向县中的重点高校专项招生计划，按照县中招生规模安排相应的定向招生计划。

    （本文系北京师范大学中国教育政策研究院“县中教育问题研究”课题组的调研成果，课题组组长为全国人大代表张志勇教授，成员包括杨玉春副教授、周秀平副教授、王新风博士等。本文执笔人为张志勇）